云南省通過地方立法保護九大高原湖泊
一湖一條例 保護更有力（堅持和完善人民代表大會制度）

洱海保護人員清理湖面。曠秀麗攝

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過去，由于部分規(guī)定不夠嚴謹，導(dǎo)致“保護優(yōu)先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地。如今，一湖一條例為云南九大高原湖泊保護提供了法治保障，堵住了違法建設(shè)和排污行為的口子。

2020年1月1日，新修訂的《云南省陽宗海保護條例》《云南省瀘沽湖保護條例》正式施行。這標志著云南省滇池、洱海、撫仙湖、程海、瀘沽湖、杞麓湖、異龍湖、星云湖、陽宗海等九個30平方公里以上的高原湖泊都有了量身定做的保護條例。

一湖一條例，為云南九大高原湖泊保護提供了法治保障。

在保護與利用之間畫出“紅線”

為何要對陽宗海保護條例進行修改？答案就在中央環(huán)保督察通報中。

中央環(huán)境保護督察“回頭看”及高原湖泊環(huán)境問題專項督察反饋意見指出：洱海、陽宗海、異龍湖、瀘沽湖等湖泊保護條例，不同程度存在保護區(qū)邊界模糊、沒有嚴格控制旅游活動和污染物排放行為、未明確界定允許和禁止建設(shè)內(nèi)容、核心區(qū)劃定標準不統(tǒng)一和基準線不確定等問題。

而修訂前的云南省九大高原湖泊保護條例中，部分規(guī)定不夠嚴謹，導(dǎo)致“保護優(yōu)先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地，也讓一些違法建設(shè)和排污行為鉆了“空子”。

九湖不僅是湖，也包括湖泊流域。九湖是云南省社會經(jīng)濟發(fā)展的命脈。雖然各個湖泊保護條例制定之初，也考慮了湖泊保護的要求，但與目前環(huán)保要求已經(jīng)不相適應(yīng)。

不久前被廢止的瀘沽湖保護管理條例制定于1994年，不僅制定的層級偏低，而且保護優(yōu)先的原則也并未貫徹到底。“這份條例局限于風(fēng)景名勝資源的保護管理和開發(fā)利用，并不適應(yīng)對瀘沽湖生態(tài)環(huán)境進行嚴格保護的需要。”麗江市政府研究和法制辦公室主任何貴林說。實際上，九大高原湖泊不少都存在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、濕地保護區(qū)及旅游度假區(qū)交織重疊的問題，在保護與利用之間畫出明確的“紅線”，這是立法必須承擔(dān)的職責(zé)。

以不少湖泊正在開展的“四退三還”工作為例，前提就是確定湖泊運行水位。此前，國家法定水位標準“國家黃海高程”系統(tǒng)已廢止，但1995年制定、2007年修訂的杞麓湖保護條例依然使用舊標準，與現(xiàn)行的“1985國家高程基準”不統(tǒng)一。“此次修改，杞麓湖最高水位由原‘黃海高程’的1797.65米，調(diào)整為現(xiàn)行標準的1796.62米，最低水位由1794.95米調(diào)整為1793.92米。標準修改了，隨之而來的保護區(qū)劃定也要調(diào)整。”云南省人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員黃文武說。

昔日“大水大肥”，如今節(jié)水減肥

保護優(yōu)先，有賴制度支撐。為了落實保護優(yōu)先原則，在立法過程中，條例起草者字斟句酌。“環(huán)保標準提高了，一些新舉措也需要法律明確。”云南省人大常委會相關(guān)負責(zé)人表示。

據(jù)大理州人大常委會副主任許映蘇介紹，新修訂的洱海保護條例專門新增了綜合保護管理職責(zé)一章，對整個洱海流域保護管理涉及的規(guī)劃管控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)面源污染防治、垃圾污水處理、水環(huán)境監(jiān)測、科學(xué)研究等作了梳理規(guī)范。

昔日“大水大肥”，現(xiàn)在要節(jié)水減肥。備受關(guān)注的洱海流域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也在此次修訂中得以明確，要求“扶持發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推廣測土配方施肥、精準施肥、生物防治病蟲害等先進適用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，實施農(nóng)藥、化肥減施措施，鼓勵使用有機肥，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。”這也意味著，對大理州而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不再是自選動作，而是具有法律強制力的規(guī)定動作。

陽宗海保護條例草案中曾經(jīng)規(guī)定，主要入湖河道和兩側(cè)外延20米以內(nèi)的區(qū)域劃入保護區(qū)。這看起來很明確的表述卻一度引發(fā)爭議。“20米是水平距離還是地表距離？不同的測算方式劃入保護區(qū)的區(qū)域可不一樣。”云南省人大常委會法工委副主任鄧先培說，最終，陽宗海保護條例明確規(guī)定“水平外延”作為保護區(qū)劃定的標準，同時要求管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在保護區(qū)豎立界樁、路標和安全警示等標牌、標識。

此前，由于瀘沽湖地跨川滇兩省，存在目標水質(zhì)“一湖兩類”、片區(qū)空間規(guī)劃及保護政策不統(tǒng)一，管理體制機制不一致等問題。管理措施、管理力度存在差異，在實際開展工作中執(zhí)法尺度不一致，導(dǎo)致處理糾紛時常常相互推諉、扯皮。而在新修訂的瀘沽湖保護條例中，明確要求建立麗江市和涼山州兩地瀘沽湖保護協(xié)調(diào)機制。“建立兩地統(tǒng)一保護和管理瀘沽湖機制，建立綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的機制，做到同一標準、統(tǒng)一尺度，非常必要。”何貴林說。

“廢棄菜葉”寫入條例，實用、接地氣

在陽宗海保護條例的前期立法調(diào)研中，不少干部群眾反映，陽宗海周邊大棚多，大量冷凍爛菜葉隨意傾倒、堆放、填埋，造成水體污染隱患，建議在立法禁止性事項中進行明確。

取得共識不難，但如何在法律中精確表述？

“廢棄菜葉這樣通俗化的表述出現(xiàn)在嚴肅的法律文件中是否合適？大家意見分歧比較大。”云南省人大常委會法工委干部和曉琳說，最終“廢棄菜葉”會出現(xiàn)在條例中，也是因為有具體的案例。

2019年6月，撫仙湖畔的玉溪市區(qū)兩級公安機關(guān)先后破獲4起非法傾倒廢棄菜葉污染環(huán)境的案例，抓獲犯罪嫌疑人11人。僅鄧某一人就先后組織多名駕駛員將2000余噸廢棄菜葉運到江城鎮(zhèn)卯政府村東山傾倒。經(jīng)評估，傾倒點滲濾液造成的環(huán)境污染損害超過70萬元。

“條例要發(fā)揮作用就必須得到不折不扣地執(zhí)行，‘廢棄菜葉等農(nóng)業(yè)廢棄物’這樣的表述，普通老百姓都能看懂，有助于今后條例的宣傳落實。”鄧先培說。

原來的洱海保護條例規(guī)定，洱海流域違規(guī)建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法予以處罰。但根據(jù)行政處罰法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒有行政處罰權(quán)。怎樣才能既符合上位法規(guī)定，又照顧基層執(zhí)法實際？立法工作者為此想了很多辦法。修訂后的洱海保護條例將洱海流域違規(guī)建設(shè)的行政處罰主體調(diào)整為縣市自然資源行政主管部門，但同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職責(zé)中規(guī)定，開展洱海保護治理日常巡查檢查，制止并協(xié)助查處違法行為，做好相關(guān)行政執(zhí)法工作。

在條例的每一條條文背后，都是曾經(jīng)發(fā)生過的鮮活事例。在條例的修訂過程中，云南省各級人大始終堅持問題導(dǎo)向，越是可能出現(xiàn)的問題，越要加以規(guī)范。比如，洱海保護條例將“禁止新建碼頭”修改為“禁止新建、擴建碼頭”，就是因為今后在洱海新建碼頭幾乎不可能，但違規(guī)擴建碼頭的可能性卻更大。

修訂后的陽宗海保護條例規(guī)定，放生外來入侵物種的，責(zé)令改正，處2000元以上1萬元以下罰款。“針對這一條款，有專家提出并非所有非本地生物都會對陽宗海生態(tài)造成破壞。因此，條例最終修改為‘外來入侵物種’，體現(xiàn)了立法的科學(xué)性。”鄧先培說。

楊文明